NATIONS UNIES


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Par Nations unies, il faut entendre une pluralité d’institutions et, sinon un système rigoureusement hiérarchisé, au moins une «famille». Au centre, l’O.N.U. au sens étroit, fondée en 1945, dont le siège est à New York, et qui dispose de bureaux dans un grand nombre d’États. À la périphérie, une quinzaine d’institutions spécialisées, autonomes mais reliées à l’O.N.U., et compétentes dans différents secteurs, généralement techniques, de la coopération internationale. L’appréciation que l’on porte sur l’efficacité de la constellation onusienne peut être démultipliée suivant chacun de ses éléments. Elle reste cependant le plus souvent générale – et assez rarement positive.

De quelque côté que l’on se tourne, les Nations unies ont en effet une image incertaine, voire négative, qui correspond à une crise d’identité. Les opinions publiques, au mieux, les ignorent. Les organisations non gouvernementales (O.N.G.), mouvements et relais d’opinion, cherchent autant à se substituer à elles qu’à les influencer, dans des domaines aussi importants que la défense des droits de l’homme, les campagnes pour le désarmement, l’assistance médicale, l’action pour le développement. Les professionnels sont souvent sévères – médecins pour l’O.M.S., agronomes pour la F.A.O., intellectuels pour l’U.N.E.S.C.O. Les États membres eux-mêmes ne sont plus guère enthousiastes. Certains préfèrent les méthodes classiques et les négociations directes. D’autres reportent leur foi dans les organisations internationales vers les organisations régionales, qui reposent sur des solidarités mieux assurées. Les pays du Tiers Monde eux-mêmes, qui ont conquis les Nations unies et en contrôlent les orientations, sont déçus par les limites de leur efficacité et la minceur des avantages qu’ils en retirent. Bref, l’Organisation mondiale apparaît comme un reflet des tensions, divisions, frustrations de la société internationale contemporaine beaucoup plus que comme un moyen d’y porter remède.

Cette situation contraste vivement avec l’espérance initiale, avec l’état d’esprit novateur et organisateur de la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dès avant la fin des hostilités, l’O.N.U. voit le jour, et nombre d’institutions spécialisées suivent, ou sont refondues. La S.D.N. (Société des nations) était morte dans l’impuissance et l’oubli. On veut reprendre l’entreprise, réussir ce qu’elle avait manqué en tenant compte de l’expérience. Signée à San Francisco le 26 juin 1945 par cinquante et un États, membres originaires, la charte de l’O.N.U. établit une organisation qui projette l’image du nouveau monde, puissante, volontaire, optimiste et ambitieuse. L’esprit de Yalta est encore présent, la morale et le réalisme se mêlent. À côté de l’affirmation des principes communs qui avaient justifié la grande alliance des démocraties et de l’Union soviétique contre l’Axe – droits de l’homme, égalité des peuples, condamnation de l’agression, égalité et souveraineté des États, non intervention –, on trouve les bases d’un système de maintien de la paix fondé sur la sécurité collective.

En dépit d’une structure complexe, l’O.N.U. repose sur deux piliers. Le Conseil de sécurité, construit autour des deux Grands et étendu au Royaume-Uni, à la Chine et à la France, qui ont tous la qualité de membres permanents, a la responsabilité principale du maintien de la paix. Cet organe aristocratique, à composition restreinte et à compétence spécialisée, pérennise la coalition des vainqueurs (il faudra attendre la fin des années 1980 pour que la question de l’entrée de l’Allemagne et du Japon soit posée). Il dispose de moyens juridiques et matériels théoriquement très puissants. L’Assemblée générale, à la fois par sa composition et sa compétence, mais aux pouvoirs faibles, regroupe tous les membres sur une base égalitaire. Dans cette nouvelle organisation, et à la différence de la S.D.N., dont le siège était à Genève, l’Europe est marginalisée, ou absente, les pays vaincus étant écartés au départ. Parallèlement s’affirment les nouvelles puissances dominantes, États-Unis, U.R.S.S., et se manifeste un discret anticolonialisme qui précède l’effondrement des empires subsistants, tous européens.

La société internationale se trouve ainsi dotée d’une structure qu’elle n’a jamais connue auparavant. Cette structure protège en réalité l’égalité et la souveraineté des États membres, et, contrairement à ce que pourrait donner à penser une analyse superficielle, place l’État au centre du dispositif. Une conséquence en est que, par rapport aux situations d’hégémonies antérieures, hégémonies contestées et conflictuelles qui menaient à la guerre, les Nations unies constituent pour les petites puissances le moyen le plus efficace et le plus fécond dont elles aient jamais disposé pour faire entendre leur voix et défendre leurs positions.

Cette donnée n’apparaît pas immédiatement. L’O.N.U. est initialement dominée par les grandes puissances et bientôt investie par leur affrontement, devenant ainsi un champ clos de la guerre froide. Puis elle se développe progressivement, et l’histoire de l’O.N.U. est dans une certaine mesure celle de sa conquête par les petites et moyennes puissances, au détriment de ses principaux fondateurs.

La montée des nouveaux États – l’O.N.U. compte 184 membres en décembre 1993 – coïncide d’abord avec la décolonisation puis avec la recomposition à l’Est, et avec un déplacement des espérances placées dans l’Organisation. La décennie de 1960 est à cet égard un premier tournant, et quelques étapes jalonnent symboliquement cette évolution: en 1960, la déclaration sur l’autodétermination et l’indépendance des pays et peuples coloniaux, résolution de l’Assemblée générale qui est une sorte de charte de la décolonisation; en 1962, la déclaration sur la souveraineté permanente sur les ressources naturelles, qui vise à la prolonger sur le terrain économique; en 1971, le rétablissement du gouvernement de la Chine populaire dans ses droits légitimes à l’O.N.U., à l’encontre du gouvernement nationaliste réfugié à Formose, qui traduit la chute de l’influence américaine et la disparition de sa capacité de blocage.

Parallèlement, toutefois, s’accumulent les difficultés et les obstacles qui tendent à rendre vaine cette domination. Dès le début des années soixante, l’affaire du Congo montre l’incapacité de l’O.N.U. à maîtriser le processus de décolonisation. Elle provoque aussi la mort du plus actif et du plus ambitieux de ses secrétaires généraux, le Suédois Dag Hammarsjkoëld, conduisant le secrétariat à revenir à une conception beaucoup plus modeste de ses fonctions. Elle suscite enfin une crise financière, liée au refus de l’U.R.S.S. et de la France de financer l’opération des Nations unies au Congo. Cette crise financière est devenue permanente, du fait d’abord des États-Unis, suivis par quelques pays occidentaux, cherchèrent par ce biais à rétablir une influence qui a été politiquement perdue, ensuite parce que la négligence s’est généralisée: en avril 1991, sur 163 États membres, 124 n’avaient pas honoré leurs obligations financières au titre du budget ordinaire et cumulaient ainsi une dette de 1 milliard 93 millions de dollars.

Aussi l’Organisation doit-elle, sous cette pression, réduire ses ambitions, rééxaminer et restreindre ses programmes, limiter son expansion institutionnelle et même envisager des coupes claires dans certaines activités. L’importance croissante des contributions volontaires, qui permet aux États membres de financer au coup par coup des projets spécifiques, temporaires et déterminés par eux-mêmes, conduit à la limite à vendre l’O.N.U. par appartements en ne maintenant que la façade. On peut dès lors avoir l’impression que l’O.N.U. n’a plus de prise sur les principales questions internationales. Qu’il s’agisse du conflit du Vietnam, du Proche-Orient ou de la Yougoslavie, de la course aux armements entre les grandes puissances, de l’endettement croissant des pays en développement, l’essentiel se passe ailleurs, et les Nations unies semblent absentes ou impuissantes.

Faut-il pour autant dresser un bilan de faillite de l’Organisation? La refondre profondément, voire la remplacer par des organismes privés ou des institutions régionales? La première solution est très difficilement praticable, en raison des obstacles qui s’opposent à une révision profonde de la charte. La seconde est en partie réalisée, et diverses organisations régionales, ou des O.N.G., tirent leur dynamisme et leur influence des carences de l’Organisation mondiale. Celle-ci demeure cependant indispensable. Le fait est frappant qu’aucun État n’a jamais sérieusement envisagé de quitter l’O.N.U. – sinon certaines institutions spécialisées. À l’inverse, tout nouvel État cherche immédiatement à être admis, la qualité de membre étant une sorte de reconnaissance collective de sa légitimité. L’O.N.U. n’est nullement en passe de connaître le sort de la S.D.N. qui, abandonnée par ses membres, était une symphonie des adieux. La charte et ses principes demeurent un instrument essentiel des relations internationales. Même imparfaitement, l’Organisation a tenté de s’adapter à l’évolution des problèmes internationaux. Elle ne s’est ni effondrée, ni sclérosée. Elle a maintenue son existence, conservé ses principes, développé son universalité.

Mais cette survivance ne suffit pas à justifier l’Organisation, et il faut poser la question essentielle: les Nations unies, pour quoi faire? On peut tenter de résumer son rôle en deux propositions. D’une part, les Nations unies ne sont pas un gouvernement mondial, et ne sont en conséquence pas en mesure de régler les problèmes de la société internationale. D’autre part, elles constituent le seul forum universel de négociation multilatérale, et contribuent donc efficacement à poser ces problèmes.

1. L’incapacité des Nations unies à résoudre les problèmes de la société internationale

Trois domaines importants, à la fois pour la sécurité internationale et pour les Nations unies, peuvent illustrer les limites de leur puissance: le maintien de la paix et de la sécurité, le développement, les questions humanitaires.

Le maintien de la paix et de la sécurité

Les carences de l’O.N.U. sont ici particulièrement spectaculaires, d’abord parce que le maintien de la paix est une préoccupation essentielle de la société internationale, ensuite parce que les rédacteurs de la charte avaient fait porter tout leur effort en ce domaine.

Les mécanismes initiaux reposent sur le Conseil de sécurité, chargé d’agir afin d’assurer le respect de l’interdiction du recours à la menace et à l’emploi de la force contre l’indépendance politique ou l’intégralité territoriale de tout État, et de toute autre manière incompatible avec les buts et principes des Nations unies (art. 2, paragr. 4). Il existe au surplus une obligation de régler pacifiquement les différends (art. 2, paragr. 3), mais le rôle de l’O.N.U. en la matière est plus discret. La Cour internationale de justice, organe judiciaire principal de l’O.N.U., et qui siège à La Haye, y contribue pour sa part de façon symbolique mais limitée. Il est vrai que sa compétence dépend du consentement des États, qui n’acceptent sa juridiction qu’avec prudence, et souvent beaucoup de réserves.

Le Conseil de sécurité est quant à lui un organe théoriquement très puissant. Composé de quinze membres (initialement onze), dont cinq permanents, il dispose du pouvoir de prendre des décisions, impliquant si besoin est le recours à la coercition militaire contre les récalcitrants. Il constitue donc une autorité de police, chargé de rétablir la paix en cas d’atteinte à l’ordre public. Les forces armées des États membres, et spécialement celles des cinq membres permanents, devraient être mises à sa disposition en vertu d’accords spéciaux.

Un tel dispositif compense aisément les limites qui concernent l’interdiction du recours à la force: la notion d’agression elle-même, qui n’a été définie que tardivement en 1974, par une résolution de l’Assemblée générale, et dont la définition manque toujours de clarté et d’autorité juridique; le droit «naturel» de légitime défense (art. 51 de la charte), qui bénéficie aux États en butte à une agression armée tant que le Conseil de sécurité n’a pas pris les mesures nécessaires. En effet, dès que le Conseil est en mesure d’agir, il dispose de moyens tant juridiques que matériels de s’imposer sur le terrain contre toute résistance. Qui pourrait s’opposer à la conjonction des forces des cinq membres permaments?

C’est donc au sein du Conseil que se situe la faille. Il doit en effet voter, pour les questions de fond, à une majorité qualifiée des deux tiers, comportant l’unanimité des membres permanents, ou plus exactement, suivant la pratique, leur non-opposition. C’est le fameux «droit de veto». Ses conséquences sont très lourdes. Les membres permanents sont placés au-dessus de la charte, puisqu’on ne peut rien entreprendre à leur encontre sans leur consentement. Le fonctionnement des conseils suppose leur accord, au moins tacite. Au-delà même du maintien de la paix, leur accord commande la révision de la charte, qui suppose une recommandation du Conseil. Leur privilège est donc verrouillé.

L’espérance initiale était que la grande alliance de la guerre se maintiendrait. Mais sa rupture rapide a conduit à une impuissance durable du Conseil.

L’échec du Conseil était lié à la mésentente américano-soviétique, et à la guerre froide qui en découlait. Dans un premier temps, les États-Unis exploitèrent la majorité dont ils disposaient alors à l’Assemblée générale pour tourner le veto soviétique. La guerre de Corée en fournit l’occasion. La résolution Acheson, du 3 novembre 1950, d’origine américaine, permit à l’Assemblée de se saisir des situations dans lesquelles le Conseil était paralysé par le veto, et de recommander au besoin l’emploi de la force. C’est ainsi que les États-Unis purent doter leurs forces en Corée du pavillon et de la légalité des Nations unies.

Ce palliatif fut cependant abandonné par la suite. Dès lors que les États-Unis, ni aucune grande puissance, ne contrôlaient plus l’Assemblée, il conduisait à remettre le système de sécurité à la majorité des Non-Alignés. L’intérêt commun des membres permanents était de revenir au Conseil de sécurité, même paralysé. Ils disposaient pour cela d’un veto financier de fait, étant les principaux contributeurs à l’Organisation.

Dans ces conditions, on est tenté d’incriminer le droit de veto, et de penser que sa disparition rendrait son efficacité au Conseil. En réalité, il n’en serait rien. Si le veto fonctionne à l’évidence dans l’intérêt propre de chaque membre permanent, il a également une utilité collective. Si une majorité quelconque pouvait entreprendre une action à l’encontre d’une grande puissance, il est vraisemblable que celle-ci ne s’inclinerait pas. Elle pourrait quitter l’Organisation, et les bases d’un conflit généralisé seraient créées ou renforcées. L’observation vaut autant pour l’Assemblée générale que pour le Conseil de sécurité. La paix serait davantage menacée qu’assurée. Le veto fonctionne donc comme un fusible. Il déconnecte le mécanisme, et, si celui-ci n’est pas efficace, du moins ne devient-il pas dangereux.

Au surplus, face à l’impopularité, auprès des petites puissances, de l’usage du veto, symbole d’un privilège de moins en moins bien accepté, les membres permanents y recourent avec beaucoup de prudence. Ils considèrent son utilisation comme un échec diplomatique, qui souligne leur position minoritaire, voire leur isolement. C’est l’une des raisons pour lesquelles le mécanisme initial conserve son efficacité. La paralysie du Conseil correspond toujours à une situation politique, le désaccord entre les membres permanents. De fait, la désagrégation du bloc socialiste et la crise de la puissance russe furent des causes déterminantes du regain d’autorité du Conseil perceptible en 1987 à propos du conflit entre l’Irak et l’Iran et plus apparent que jamais lors de la guerre du Golfe en 1991.

Tout indique cependant que la disparition de l’antagonisme idéologique qui paralysait le Conseil ne suffit pas à lui redonner son plein rôle. La multiplication des conflits, le coût humain et financier très élevé impliqué par toute intervention lourde, enfin la persistance ou la réapparition du jeu traditionnel des diplomaties d’États font que le Conseil est encore le plus souvent conduit à adopter une ligne basse et une approche modeste de ses possibilités. Des résolutions sont certes adoptées, à l’unanimité ou par consensus, mais leur contenu tend à être aussi équivoque que leur autorité faible. Le Conseil ne se comporte pas en gendarme qui ordonne, appuyé sur la loi et sur la force publique, mais en conciliateur, qui tente de rapprocher des points de vue opposés. On peut ainsi dénombre 32 «opérations du maintien de la paix» entreprises sous son égide depuis 1945, dont 16 en cours au 1er octobre 1993, où divers contingents de casques bleus ont tenté ou tentent de s’interposer entre factions ou belligérants, en maintenant de précaires cessez-le-feu. Mais on est à l’opposé de l’esprit initial de la charte, et même des actions en Corée ou au Congo. Il s’agit d’envoyer dans une zone conflictuelle, avec l’accord ponctuel de toutes les parties intéressées, des contingents symboliques, faiblement armés, qui assurent difficilement leur propre sécurité, et ne peuvent s’opposer à la reprise des combats, comme on l’a vu successivement en Égypte (1956), à Chypre (1974), au Liban (1982) ou encore en Angola (1993), en Bosnie (1992) ou en Somalie (1993). Les véritables ressorts du maintien de la paix sont, au moins pour l’instant, ailleurs.

On a d’abord assisté à un démembrement de la sécurité collective universelle par un retour au système des alliances. L’O.T.A.N. (1949) et le pacte de Varsovie (1955) traduisirent l’hostilité et le besoin de sécurité des deux blocs.

Est ensuite apparue la dissuasion nucléaire, qui – coïncidence – repose sur les cinq membres permanents, dont, au premier chef, les États-Unis et l’U.R.S.S. Elle est en réalité aux antipodes de la sécurité collective, puisqu’elle conduit à exacerber la sécurité individuelle des partenaires, y compris au détriment de celle d’autrui. Même en considérant les réalisations très avancées de la régulation bilatérale entre les États-Unis et l’U.R.S.S., même en admettant qu’elles puissent être dépassées, on ne retrouve pas la sécurité collective. C’est l’esprit du principe classique de l’équilibre qui est réintroduit, équilibre qui repose sur des techniques empiriques, qui constitue le degré zéro des systèmes du maintien de la paix et qui conduit à une instabilité accrue dans les relations internationales, parce que toujours mobile.

Si le désarmement a finalement enregistré de nets progrès, essentiellement sur le théâtre européen, cela est dû à l’effondrement du bloc socialiste et non à un engagement énergique des Nations unies sur les problèmes de sécurité.

Le développement

Dans l’élaboration de la charte, les préoccupations économiques ne tiennent qu’une place secondaire. C’est davantage au moyen d’institutions spécialisées qu’est tentée une réglementation générale des relations monétaires, financières – F.M.I., B.I.R.D. – et commerciales – G.A.T.T. Un organe principal de l’O.N.U., le Conseil économique et social, exerce une compétence de coordination des diverses institutions spécialisées non seulement dans le domaine économique, mais aussi dans celui des relations culturelles, de l’éducation, de la santé publique. L’accent est initialement mis sur les rapports entre pays industrialisés à économie de marché, et l’esprit du système repose sur un compromis entre les États-Unis et le Royaume-Uni, dans un phase de transition entre l’ancienne suprématie britannique et la nouvelle domination américaine. On souhaite prévenir le retour d’une situation comparable à celle qui a provoqué la crise de 1929, et se garantir contre ses conséquences, qui furent un important facteur de la Seconde Guerre mondiale.

À partir des années soixante, et en liaison avec les suites de la décolonisation, une profonde mutation s’opère. La question du développement devient centrale, sous la pression des pays en voie de développement, nouvellement indépendants pour nombre d’entre eux. Le développement est largement entendu, sur un plan autant politique et juridique qu’économique et social. Il en résulte un double déplacement: d’une part, le développement devient le thème prioritaire de l’Organisation; d’autre part, il transforme la problématique économique des Nations unies. Il convient dès lors d’adapter l’instrument, et de tenter une restructuration des institutions en fonction de cet objectif. Mais elle se heurte à de sérieux obstacles, de sorte que le bilan de l’action des Nations unies reste modeste. La restructuration du système onusien comporte plusieurs aspects.

D’abord, une réorientation ou une modification d’organes principaux préexistants. L’Assemblée générale a voté un nombre croissant de résolutions en ce domaine. Sa composition universelle et égalitaire, sa compétence générale, sa capacité de créer des organes subsidiaires en ont fait le principal canal de formulation, d’expression et de propagation des thèmes des pays du Tiers Monde. Leur domination quantitative s’y manifeste pleinement, et leur entente est irrésistible, dès lors qu’elle existe. Le Conseil économique et social, lui aussi égalitaire mais restreint, a été élargi à cinquante-quatre membres (1971), contre dix-huit au départ. Compte tenu de l’augmentation du nombre des membres de l’O.N.U., cet élargissement ne fait cependant guère que maintenir la proportion initiale, et les pays en développement souhaiteraient en faire un organe plénier, à l’instar de l’Assemblée générale.

Ensuite, ou plutôt parallèlement, une multiplication d’organes subsidiaires compétents en ce domaine. Les commissions économiques régionales (pour l’Europe, l’Asie et le Pacifique, l’Amérique latine), anciennement créées par le Conseil économique et social, ont été renforcées. L’essentiel réside dans la création par l’Assemblée générale, en 1964, de la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (C.N.U.C.E.D.). En dépit de sa moindre périodicité, elle constitue une Assemblée générale bis pour les problèmes du développement. Sa composition est universelle. Elle associe donc pays en développement et pays industrialisés (ou «pauvres» et «riches», suivant une terminologie confuse mais évocatrice). Elle est toutefois largement l’instrument des premiers, et c’est en son sein que se constitua le «groupe des 77» qui visait à exprimer la solidarité de leurs intérêts. Les clivages sont ainsi de nature plus économique que politique, même si les pays socialistes se tinrent toujours sur une certaine réserve. Le niveau de développement est cependant un critère qui s’est affiné, et l’existence de sous-catégories comme l’évolution des situations économiques a finalement eu raison de la cohérence du groupe.

Il faut mentionner également le Programme des Nations unies pour le développement (P.N.U.D.) qui, à partir de 1965, regroupe divers organismes préexistants. À la différence de la C.N.U.C.E.D., dont le rôle est avant tout normatif, il dispose d’une capacité opérationnelle. Il constitue un «programme institutionnalisé», qui a pour vocation de financer, de coordonner et d’évaluer des actions d’assistance technique.

Enfin, la création d’une nouvelle institution spécialisée, l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (O.N.U.D.I.). Il s’agit d’une organisation pleinement autonome, d’abord créée comme organe subsidiaire par l’Assemblée, puis transformée à partir de 1985, à la suite d’une conférence diplomatique des États membres. La difficulté et la longueur de l’opération témoignent cependant du poids des obstacles rencontrés par la restructuration.

Les limites de la restructuration sont claires. Si un certain «bricolage» institutionnel est possible, on ne peut envisager une refonte d’ensemble du système, pourtant souhaitée par les pays en développement. Il faudrait, pour accroître son efficacité, unifier, centraliser et renforcer les différents organismes impliqués. Des conclusions préparées par un comité spécial ont été acceptées en 1977 par l’Assemblée générale, mais l’action n’a guère progressé depuis lors. On s’est rabattu sur des formules, plus modestes et plus empiriques, de coordination. Ces limites tiennent à plusieurs causes. Des oppositions de doctrine, puisque repenser un système qui existe soulève des problèmes de principe très ardus. Des résistances administratives, parce que, ici comme ailleurs, la tendance à additionner les organes l’emporte sur la rationalisation et la simplification. Surtout, la nécessité de réviser la charte, ce qui suppose l’accord des membres permanents. Corrélativement, le besoin d’un accroissement considérable des ressources en faveur du développement, qui ne pourrait guère provenir que des pays industrialisés. Or ceux-ci ne sont guère pressés de donner davantage, même sous forme de contributions volontaires. C’est une nouvelle illustration de l’insuffisance de la domination politique des Nations unies par les pays en développement, et de la dépendance du système à l’égard de ses sources de financement.

Le bilan de l’action des Nations unies est dès lors modeste, en dépit de l’importance qu’elles y attachent, de l’impact publicitaire de formules comme le «nouvel ordre économique international», ou de la popularité de thèmes comme celui du droit au développement. Ni l’O.N.U. ni ses institutions spécialisées ne peuvent constituer une sorte de ministère du Développement pour la société internationale. La comparaison entre les efforts déployés sur les plans bilatéral, régional et universel n’est pas favorable à ce dernier.

Au-delà de la difficulté conceptuelle qu’il y a à identifier les facteurs du développement, et donc à agir efficacement, les explications de cette modestie tiennent aux contraintes du système onusien lui-même. Les résolutions adoptées par les organes compétents ne sont que des recommandations, qui ne lient pas les États membres. Même adoptées à l’unanimité ou par consensus , elles ne sont pas obligatoires, et sont au surplus composites et ambiguës. Votées à la majorité, elles peuvent être plus claires et plus incisives, mais la minorité, qui comprend le plus souvent les principaux pays industrialisés, fait en sorte qu’elles demeurent lettre morte. Plus largement, la méthode juridique, qui consiste à formuler de nouvelles règles du jeu et à attendre un résultat mécanique de ce changement, ou même à élaborer des programmes comportant des objectifs qui doivent être réalisés par étapes, a démontré son inadéquation en la matière. Elle apparaît trop fréquemment liée à un «wishful thinking» sans prise sur les problèmes à la fois complexes et concrets du développement.

Les conflits d’intérêts entre pays en développement rendent également difficile l’élaboration d’une attitude commune, qui renforcerait leur position face aux pays industrialisés. La catégorie pays en développement est bien peu homogène, et on doit, entre autres, distinguer les N.P.I. (nouveaux pays industrialisés), qui connaissent une croissance rapide, les P.M.A. (pays moins avancés), surtout situés en Afrique, sans parler des producteurs de produits de base. La longue et en définitive partiellement infructueuse négociation sur le droit de la mer, qui a abouti à la signature de la convention de Montego Bay en 1982, est significative. Loin d’opposer pays industrialisés et pays en développement, elle a fragmenté ces groupes en fonction des intérêts de chacun. Un regroupement des pays enclavés pouvait ainsi rapprocher la Suisse et l’Afghanistan, et les opposer à d’autres pays par ailleurs très proches.

L’abandon ou la relativisation des clivages politiques traditionnels ne conduisent donc ni à une simplification, ni à un dépassement des antagonismes ou des conflits d’intérêts. Ils en créent de nouveaux, qui se superposent aux précédents plus qu’ils ne les remplacent. Ceux-ci retrouvent au demeurant leur virulence sur le terrain des questions humanitaires.

Les questions humanitaires

Si les Nations unies se sont dès l’origine préoccupées des droits de l’homme, ces questions, plus largement entendues, revêtent une importance croissante. D’abord en raison de la multiplication des situations mettant en cause les droits élémentaires de la personne – otages, réfugiés, victimes de tortures, de discriminations de tous ordres, et, plus généralement, victimes de l’oppression politique ou collectivités misérables. Ensuite grâce à une sensibilité accrue de l’opinion publique. Le rôle des O.N.G. dans cette sensibilisation – Amnesty International, Médecins du monde, entre autres – est au demeurant plus important que celui des Nations unies, qui enregistrent davantage qu’elles ne prennent des initiatives hardies en la matière. Leur action est d’ordre normatif – adoption de résolutions, élaboration de conventions – et d’ordre opérationnel – assistance aux réfugiés. Elle comporte également une part de contrôle, avec le rôle de la Commission des droits de l’homme, ou du Comité des droits de l’homme, établi par le pacte de 1966 relatif aux droits civils et politiques.

Le discours onusien est cependant composite et ambigu. D’une part, l’absence de conception homogène des droits de l’homme limite l’efficacité des proclamations de principe. D’autre part, les problèmes concrets se posent au sein des différents États, cadre de vie des individus et des groupes, et leur ordre juridique demeure trop souvent imperméable aux normes internationales pertinentes. Il faut cependant souligner que la C.I.J. voit dans les droits fondamentaux de la personne des normes impératives de droit international général.

L’absence de conception homogène des droits de l’homme dans la société internationale s’explique aisément par la diversité des systèmes politiques, économiques et sociaux des États. Loin d’y remédier, les Nations unies protègent cette situation, en reconnaissant sa légitimité. Cette légitimité conduit à juxtaposer des conceptions différentes, elle donne à la succession des normes le caractère d’un catalogue davantage que d’un ensemble cohérent et progressivement affiné. Schématiquement, trois conceptions, qui dans une certaine mesure correspondent à trois âges des droits de l’homme, se partagent le terrain de cette dispute idéologique.

La première, occidentale, se rattache à une conception individualiste et libérale, dans la tradition de la Déclaration française de 1789. Elle est consacrée par la Déclaration universelle de 1948, adoptée par une résolution de l’Assemblée générale, avec l’abstention des pays socialistes. Elle considère avant tout les droits individuels, et met l’accent sur les droits politiques et la liberté de conscience.

La deuxième, socialiste, insiste sur les droits concrets, et de nature économique et sociale. D’inspiration collectiviste, elle inspire plus nettement les pactes de 1966, traités obligatoires pour les seuls États qui les ont spécialement acceptés. Cette conception a beucoup pâti de la quasi-disparition de ses défenseurs.

La troisième, tiers-mondiste, s’attache avant tout aux droits des peuples, à la fois matrice et supérieurs hiérarchiques de tous les autres. Elle se réfère également aux droits de la «troisième génération», droit au développement, à la paix, au désarmement, à l’environnement... Elle se présente parfois sous le label d’un nouvel ordre humanitaire international, sur la base de résolutions récentes de l’Assemblée générale.

La superposition de ces sédiments pourrait être harmonieuse. Elle conduit toutefois à une compétition. L’insistance sur les droits nouveaux aboutit souvent, par exemple, à méconnaître les droits individuels élémentaires. Il est pourtant un point sur lequel existe un très large assentiment: la lutte contre l’apartheid , et plus généralement la condamnation des discriminations. Les Nations unies dans leur ensemble sont animées par une morale de la non-discrimination. Mais elles mettent davantage l’accent sur la discrimination raciale que sur les autres formes, par exemple la discrimination entre les sexes, ou à l’encontre de certaines minorités.

L’opacité des ordres juridiques internes limite également l’action des Nations unies. Il appartient essentiellement à chaque État de déterminer ses rapports avec ses sujets, en vertu de sa souveraineté et du principe de non-intervention. Les normes internationales ne lui deviennent applicables que s’il y consent. Le risque existe dès lors que la protection internationale ne soit efficace que lorsqu’elle est inutile, parce que les garanties internes sont suffisantes pour que l’État n’ait rien à redouter d’une sauvegarde supplémentaire, acceptée pour des raisons d’exemplarité. C’est principalement dans un cadre régional – et notamment européen – que l’internationalisation des droits de l’homme conduit à les unifier et à les moderniser. Sur le plan universel, une sourde complicité conduit les États à ne pas aller trop loin, et à ne pas confier à leurs sujets trop de droits à leur encontre en y ajoutant une garantie internationale. Cette complicité ne disparaît que lorsque les droits de l’homme sont utilisés comme thème de propagande pour affaiblir la position, ou l’image, d’autres États dans l’opinion publique. Ils deviennent alors un moyen politique, et non un but en soi.

Là comme ailleurs, l’O.N.U. ne saurait donc constituer une sorte de gouvernement mondial. Mettre l’accent sur les limites des Nations unies ne doit toutefois pas conduire à des conclusions négatives, mais à évaluer plus justement l’utilité de l’institution. Cette utilité est considérable. Elle seule peut poser, dans leur universalité, les problèmes majeurs de la société internationale, et ce rôle est à la fois indispensable et irremplaçable.

2. L’aptitude des Nations unies à poser les problèmes de la société internationale

Sans doute les Nations unies demeurent-elles composées d’États, attachés à la défense et à la protection de leurs intérêts, et la logique de l’interétatisme est toujours dominante. Mais il s’agit d’organisations à vocation universelle, dont les mécanismes sont agencés en vue de dégager l’intérêt commun des membres. Il s’agit certes d’une perception interétatique de la société internationale, mais non d’une simple projection des intérêts individuels. Le multilatéralisme, qui est de règle, conduit également les membres à adopter un comportement qui ne soit pas la promotion exclusive de leurs objectifs nationaux, sous peine d’être marginalisés. Universalisme et multilatéralisme permettent aux Nations unies de proposer une problématique nouvelle des relations internationales, qui, par un choc en retour, influe sur l’approche adoptée par les États. Une manifestation élémentaire en est l’obligation d’expliquer, de justifier leur comportement devant des instances collectives, de substituer au caractère feutré des relations internationales classiques une dimension publique, voire spectaculaire, de s’exposer à la critique et au jugement, fondés sur des normes d’évaluation fournies par les Nations unies elles-mêmes.

L’universalisme

L’universalisme caractérise d’abord la participation aux institutions onusiennes. Sans doute ne s’est-il réalisé que progressivement, après une période de blocage due à la guerre froide. Sans doute est-il susceptible de degrés, certaines institutions spécialisées, notamment dans les domaines économique et financier, souffrant de l’absence des pays socialistes ou de certains d’entre eux. Sans soute quelques retraits spectaculaires – ainsi les États-Unis de l’U.N.E.S.C.O. – constituent des signes inquiétants de régression. Mais pour l’essentiel, et spécialement pour l’O.N.U., l’universalisme est à peu près complet. Seuls restent à l’écart quelques micro-États, Taiwan, et, par son propre choix, la Suisse.

Il faut y ajouter, au sein des organisations, une préférence pour les organes pléniers au détriment des organes restreints, qui traduit une volonté de participation égalitaire et générale dans les instances de l’Organisation. Les organes subsidiaires restreints ont, eux-mêmes, une composition plus large et plus représentative de l’ensemble.

Par un glissement sémantique, on est parfois tenté de qualifier l’O.N.U., et plus particulièrement l’Assemblée générale, de forum «démocratique» de la sécurité internationale. C’est un abus de langage, et même un contresens. L’O.N.U. demeure en effet la chose des gouvernements, qui y désignent leurs représentants ou délégués, lesquels ne votent que sur instructions. Une démocratie internationale supposerait au minimum deux conditions cumulatives: que les représentants des États procèdent des peuples en vertu d’élections libres au suffrage universel; qu’une pondération soit établie en fonction des différences de population des États membres. On en trouve l’amorce dans les institutions communautaires européennes, mais nullement à l’O.N.U. Le principe d’égalité souveraine des États conduit à accorder en principe le même poids à chacun, et le même droit de vote – quoiqu’une pondération soit rétablie en ce qui concerne les contributions. Il conduit également à ne pas mettre en question l’organisation interne des membres – à l’exception de l’Afrique du Sud jusqu’à son abandon de l’apartheid. L’égalité entre États repose donc sur une logique féodale, et non sur une référence démocratique, même s’il est exact que la majorité constituée par les pays du Tiers Monde parle au nom de la plus grande partie de l’humanité.

L’universalisme permet ensuite la globalisation des problèmes. Les organes sont fondés à traiter les questions de leur compétence sous l’angle le plus général. Aucun point de vue n’est laissé à l’écart, et les institutions n’apparaissent pas comme dirigées contre certains États ou d’autres organisations. Cela ne signifie nullement l’absence de conflits, et l’harmonie automatique. Mais les divergences sont intériorisées par l’institution, qui peut rechercher une synthèse. C’est là un avantage spécifique de l’universalisme. Les organisations régionales, ou partielles, ne contribuent pas en effet nécessairement à unifier la société internationale. Elles peuvent au contraire accentuer ou cristalliser des divisions préexistantes, l’exemple type ayant été celui de l’O.T.A.N. et du pacte de Varsovie.

La globalisation ne comporte pas que des avantages. Elle peut conduire à ne s’entendre que sur des généralités, suffisamment vagues pour réconcilier artificiellement des positions opposées, et donc vides de sens. Elle peut aboutir aussi à un catalogue composite, voire contradictoire, des thèmes et intérêts en présence, par une juxtaposition des différents points de vue. Mais la qualité du résultat ne dépend pas de la globalisation en soi. Elle est bien davantage liée à l’usage qui est fait du multilatéralisme, c’est-à-dire de la nécessité de délibérer et de décider en commun.

Le multilatéralisme

La diplomatie multilatérale implique que les États membres n’agissent pas isolément, mais cherchent alliances et regroupements pour renforcer leur position. Elle est très largement pratiquée, et il est très difficile à un État, si puissant soit-il, de maintenir une attitude d’isolement qui risque de le marginaliser. L’expérience en a été faite par l’U.R.S.S. stalinienne, par la France du général de Gaulle, puis par l’Amérique reaganienne. Elle fut en revanche subie par l’Afrique du Sud et, dans une moindre mesure, par Israël.

On a parfois qualifié la diplomatie multilatérale de diplomatie «parlementaire». Expression là encore trompeuse, comme celle, évoquée plus haut, de «démocratie» internationale. Elle comporte toutefois un phénomène de groupes, longtemps au nombre de trois, identifiés comme occidental, socialiste et non-aligné. Ils conduisent à structurer les débats, tout en imposant un filtre idéologique ou politique à l’examen des questions de fond. La solidarité des groupes est variable, le plus discipliné ayant été certainement le groupe socialiste avant sa disparition. Les États du Tiers Monde sont les plus dispersés. Mais leur confortable majorité – plus des deux tiers – rend moins nécessaire leur cohésion permanente, qui se retrouve sur les grands thèmes du tiers-mondisme. La canalisation des discussions n’a cependant en général rien de mécanique, et chaque État dispose d’une latitude propre de négociation et d’influence auprès des autres.

On pourrait penser que les secrétariats, organes administratifs en charge de la préparation et de l’exécution des décisions des organes politiques, échappent au multilatéralisme et expriment un point de vue propre de l’Organisation. Il n’en est rien. D’abord en raison de la limitation de leurs compétences. Aucun organe administratif n’est en mesure de jouer un rôle équivalent à celui de la Commission des Communautés, par exemple. Ensuite parce que le multilatéralisme a également pénétré l’esprit et les méthodes des secrétariats de la famille des Nations unies. Leur composition est établie sur une base pluraliste et équilibrée, géographiquement et politiquement, de sorte qu’ils intériorisent la diversité des États membres. Le multilatéralisme, valeur politique, l’emporte sur l’unité et l’efficacité de leur action.

Les secrétaires généraux qui ont voulu donner à leur fonction un tour trop personnel ou unilatéral ont mesuré les risques d’une telle attitude. Dag Hammarsjkoëld, qui avait conçu son rôle comme celui d’un Premier ministre des Nations unies, a provoqué une crise institutionnelle, résolue avec l’adoption d’une ligne beaucoup plus modeste par ses successeurs. Les difficultés de l’U.N.E.S.C.O. ont été également liées aux controverses autour de la politique de M. M’Bow. Les secrétariats généraux doivent arborer en quelque sorte un visage sympathique à chaque groupe.

Les méthodes du multilatéralisme dépendent de règles de vote, qui diffèrent non seulement suivant les organisations, mais encore suivant les organes. L’unanimité n’est exigée qu’exceptionnellement, et les règles sont généralement majoritaires, majorité simple, absolue ou qualifiée. Ce principe majoritaire permet à la diplomatie multilatérale de se déployer, afin d’obtenir ou d’empêcher la constitution de la majorité requise.

Le jeu n’a de sens que si l’action des membres peut modifier des tendances a priori. Or, à l’Assemblée plus spécialement, la domination des pays du Tiers Monde a entraîné un phénomène de «majorité automatique», ces pays pouvant imposer à tous leur domination collective. Domination sans effets autres que symboliques cependant, puisque les résolutions ne sont pas obligatoires. Aussi la pratique a-t-elle développé le recours au consensus , qui se rapproche de l’unanimité, en ce sens que les résolutions sont adoptées sans opposition – mais aussi sans vote, personne ne demandant le passage au scrutin. Cela suppose de longues tractations, afin que les points de vue antagonistes soient ou rapprochés ou juxtaposés. Les droits de la minorité sont sauvegardés, jusqu’à créer à la limite un privilège en sa faveur. L’accord est censé entraîner une autorité, au moins politique, plus importante pour la résolution.

En fonction de leurs conditions d’adoption, on peut ainsi distinguer deux catégories de résolutions. Pour celles qui sont votées à la majorité peut s’exercer, en faveur des petits pays, les plus nombreux, une sorte de droit d’interpellation des puissants. Elles constituent des résolutions de rupture, critiquant une situation établie et appelant à un ordre nouveau. À côté, les résolutions adoptées par consensus établissent un bilan, un état des lieux, s’efforçant d’intégrer les différents points de vue. Si les résolutions de rupture peuvent réaliser une percée conceptuelle et politique au profit de la majorité, elles donnent aux relations internationales une tonalité revendicative. Elles conduisent à leur syndicalisation, opposant une majorité de pays demandeurs à une minorité de possédants, devant s’acquitter d’obligations indéfinies et multiples à l’égard des premiers. Aussi les seconds préfèrent-ils souvent des cadres plus limités et plus précis de négociation. L’O.N.U. risque de devenir un exutoire qui permet, au prix de concessions symboliques, de conserver le grain des choses en sacrifiant la paille des mots. En d’autres termes, la portée de la problématique nouvelle élaborée et répandue par les Nations unies demeure incertaine.

Problématique et concepts

Il serait excessif de réduire l’œuvre des Nations unies à un discours, même normatif. Par divers moyens, elles contribuent à l’élaboration de grandes conventions à vocation générale, notamment dans le domaine de la codification. Une fois acceptées par les États, elles deviennent une loi commune de la société internationale. La place de la charte en tant que traité est au surplus éminente. Sur cette base, les organes, et surtout l’Assemblée générale, ont beaucoup contribué à rénover, enrichir, développer les notions fondamentales du droit international. Ils ont également aidé au surgissement de thèmes nouveaux. Leur action s’est empiriquement et parallèlement orientée dans une triple direction.

En premier lieu, la rénovation de notions classiques, dont la souveraineté de l’État est la plus importante. L’accent est mis sur l’égalité souveraine, et sur des implications comme la souveraineté permanente sur les ressources naturelles. Il serait totalement inexact de croire que l’O.N.U. contribue au dépassement de la souveraineté de l’État. Tout au contraire, elle la consacre et la renforce. La société internationale onusienne est plus interétatique que ne l’était celle du XIXe siècle.

En deuxième lieu, une impulsion inattendue à des concepts naissants, qui figurent dans la charte, mais sans contenu précis. Ainsi du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, grand levier idéologique et juridique de la décolonisation, reformulé et précisé dans la résolution 1514 (XV) de 1960. La notion de peuple a connu également une fortune au demeurant ambiguë. La charte l’identifiait en fait aux États et à leurs gouvernements, seuls capables de s’exprimer en leur nom. La décolonisation a ensuite consacré le droit des peuples coloniaux à l’indépendance, contre les puissances coloniales. Elle a ainsi dissocié les peuples des États auxquels ils étaient jusqu’alors assujettis. La décolonisation achevée, on a pu penser que les États recouvriraient à nouveau la réalité des peuples, dans un monde géopolitiquement achevé. C’était compter sans les bouleversements historiques qui n’ont cessé depuis de réveiller des peuples en quête d’État.

En troisième lieu, le surgissement de thèmes nouveaux, au succès jusqu’à présent varié. Ainsi le principe de l’inégalité compensatrice, reposant également sur une approche dialectique. Il pose qu’il faut consentir aux plus démunis des conditions économiques plus avantageuses, une inégalité qui permette au bout du compte d’établir une véritable égalité. Ou encore la notion de patrimoine commun de l’humanité, permettant d’affecter à l’ensemble de la communauté internationale des ressources jusqu’alors librement exploitables, afin d’en faire bénéficier prioritairement les pays en développement.

Toutes ces notions peuvent converger pour être rassemblées et unifiées sous des formules comme le nouvel ordre économique international ou le nouvel ordre mondial de l’information et de la communication. Elles n’ont en elles-mêmes ni contenu, ni valeur juridique bien précis, mais elles sont, en particulier pour les pays en développement, au minimum une bannière, un slogan, au mieux un panier de propositions, d’idées, dans lequel on peut puiser au gré des circonstances.

Nations unies
(Organisation des). V. Organisation des Nations unies.

Encyclopédie Universelle. 2012.

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